Acumulação ilegal de cargos: o tempo de contribuição pode ser usado na aposentadoria?

A acumulação ilegal de cargos públicos pode gerar consequências funcionais para o servidor, mas também levanta uma dúvida importante na hora da aposentadoria: o que acontece com o tempo de contribuição referente ao cargo acumulado irregularmente?

Em muitos casos, o servidor trabalhou durante anos e realizou contribuições previdenciárias vinculadas aos cargos que ocupava. Por isso, a constatação posterior de que a acumulação era irregular não resolve, por si só, a questão previdenciária nem permite concluir automaticamente que todo esse período será perdido.

Além disso, o aproveitamento do tempo depende de fatores como os regimes previdenciários envolvidos, a existência de períodos concomitantes e a forma como o servidor pretende utilizar cada vínculo na aposentadoria. Assim, é necessário analisar a situação concreta antes de definir quais períodos podem entrar no cálculo ou ser levados para outro regime.

Neste artigo, você vai entender se o tempo de contribuição de um cargo acumulado ilegalmente pode ser aproveitado na aposentadoria, quais são os principais limites e o que fazer quando o Regime Próprio ou o INSS não reconhece esse período.

O que é acumulação ilegal de cargos públicos?

A acumulação ilegal de cargos públicos ocorre quando uma pessoa ocupa, ao mesmo tempo, dois ou mais cargos, empregos ou funções públicas fora das situações permitidas pela Constituição Federal.

Como regra, a Constituição proíbe a acumulação remunerada de cargos públicos. Essa proibição também alcança empregos e funções na administração direta e indireta, inclusive em autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.

No entanto, a própria Constituição estabelece algumas exceções. Por isso, ter dois vínculos com o poder público não significa necessariamente que exista uma irregularidade.

Quando a Constituição permite acumular cargos?

O artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal permite a acumulação remunerada em três situações:

• dois cargos de professor;
• um cargo de professor com outro de qualquer natureza; e
• dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, desde que as profissões sejam regulamentadas.

Além disso, a Constituição exige compatibilidade de horários entre os vínculos acumulados.

Portanto, a análise não deve considerar apenas a quantidade de vínculos. É necessário verificar a natureza de cada cargo, a compatibilidade dos horários e as regras aplicáveis ao servidor.

Quando a acumulação se torna ilegal?

A acumulação se torna ilegal quando o servidor mantém simultaneamente vínculos públicos que não se enquadram em uma das exceções previstas pela Constituição ou quando deixa de cumprir os requisitos exigidos para a acumulação.

Por exemplo, um servidor pode ocupar dois cargos que, isoladamente, se enquadram em uma hipótese constitucional de acumulação, mas enfrentar uma irregularidade se não houver compatibilidade de horários entre eles.

Além disso, a proibição não se limita a dois cargos ocupados dentro do mesmo órgão ou ente federativo. A análise pode envolver vínculos mantidos com a União, estados, Distrito Federal, municípios e entidades da administração indireta.

Por isso, uma acumulação que permaneceu durante vários anos sem questionamento administrativo não se torna automaticamente legal apenas pelo decurso do tempo.

O que acontece quando a Administração identifica a irregularidade?

Quando a Administração Pública identifica indícios de acumulação ilegal, deve apurar a situação e permitir que o servidor exerça o contraditório e a ampla defesa.

No âmbito federal, por exemplo, a Lei nº 8.112/1990 prevê procedimento específico para apurar a acumulação ilegal. Quando constata a irregularidade, a legislação também disciplina a possibilidade de o servidor optar por um dos cargos, além das consequências aplicáveis conforme as circunstâncias do caso.

As consequências, contudo, podem variar de acordo com o regime jurídico do servidor, a existência ou não de boa-fé e a legislação aplicável ao vínculo. Portanto, a constatação da acumulação ilegal não autoriza tratar todas as situações da mesma maneira.

E existe uma questão especialmente importante para quem está próximo da aposentadoria: o que acontece com os anos trabalhados e com as contribuições previdenciárias realizadas durante o vínculo considerado irregular? É justamente essa consequência que precisa de uma análise separada.

O tempo do cargo acumulado ilegalmente pode ser usado na aposentadoria?

O período trabalhado em um cargo acumulado ilegalmente pode gerar consequências previdenciárias importantes. Em especial, a situação muda conforme o servidor pretende usar esse tempo no próprio vínculo considerado irregular ou transferi-lo para outro regime por meio de Certidão de Tempo de Contribuição (CTC).

De modo geral, a Administração Pública adota uma interpretação restritiva. Quando reconhece formalmente que determinado cargo foi exercido em acumulação proibida pela Constituição, tende a considerar que o período correspondente à acumulação ilícita não pode produzir normalmente os mesmos efeitos previdenciários de um vínculo regular.

Isso não significa, porém, que qualquer tempo relacionado ao cargo seja automaticamente perdido. É necessário identificar qual foi exatamente o período de acumulação ilegal, quais períodos foram trabalhados antes ou depois dela e quais efeitos a decisão administrativa produziu sobre o vínculo.

Além disso, existe uma diferença importante entre a posição adotada administrativamente e o que pode ser discutido judicialmente. Embora o Ministério da Previdência tenha orientação contrária ao aproveitamento do período correspondente ao vínculo ilícito em outro regime, há decisões judiciais reconhecendo o direito à emissão de CTC mesmo em casos de demissão por acumulação ilegal de cargos.

Por isso, a resposta não é simplesmente “sim” ou “não”. É necessário analisar onde o tempo será utilizado, o que aconteceu com o vínculo funcional e se já houve uma decisão administrativa reconhecendo a acumulação como ilegal.

O período pode ser usado para aposentadoria no próprio vínculo irregular?

Quando a Administração reconhece que determinado cargo foi exercido em acumulação incompatível com a Constituição, a situação previdenciária daquele vínculo fica diretamente afetada.

A orientação administrativa do Ministério da Previdência considera que a declaração de ilicitude produz efeitos sobre todo o período em que ocorreu o exercício concomitante dos cargos considerados inacumuláveis. Em casos de cassação de aposentadoria decorrente justamente dessa acumulação, o Ministério entende que os efeitos da desconstituição alcançam o tempo cumprido nessa situação.

Na prática, portanto, não é possível simplesmente manter uma aposentadoria fundada no vínculo que foi desconstituído por causa da acumulação ilegal.

Imagine, por exemplo, que um servidor tenha ocupado dois cargos públicos simultaneamente entre 2010 e 2020 e que, após processo administrativo, a Administração conclua que esses cargos não poderiam ser acumulados. Se uma aposentadoria tiver sido concedida justamente com fundamento no vínculo considerado irregular, o reconhecimento da ilicitude pode comprometer esse benefício.

Isso não significa necessariamente que todos os anos trabalhados naquele cargo sejam atingidos.

O próprio Ministério da Previdência distingue o período de efetiva acumulação ilegal dos períodos em que o vínculo foi exercido regularmente. Assim, o tempo anterior ao início da acumulação e o tempo posterior ao seu encerramento podem continuar produzindo efeitos previdenciários, desde que atendidos os demais requisitos legais.

Por exemplo:

• cargo A exercido de 2000 a 2020;
• cargo B exercido de 2010 a 2025;
• acumulação entre A e B considerada ilegal entre 2010 e 2020.

Se a irregularidade atingir o cargo B, a discussão concentra-se principalmente no período de 2010 a 2020. Já o período posterior, de 2020 a 2025, foi exercido sem a acumulação e pode receber tratamento diferente.

Portanto, não se deve confundir a invalidação do período acumulado ilegalmente com a eliminação automática de toda a trajetória funcional do servidor.

É possível emitir CTC para aproveitar o período em outro regime?

Essa é uma das questões mais delicadas.

A CTC permite que o segurado leve tempo de contribuição de um regime previdenciário para outro por meio da chamada contagem recíproca. É assim, por exemplo, que determinado período de um RPPS pode ser utilizado posteriormente em uma aposentadoria pelo INSS, desde que cumpridas as regras aplicáveis.

Quando os cargos foram acumulados licitamente, a regulamentação previdenciária prevê mecanismos próprios para certificação e destinação dos períodos contributivos.

O problema aparece quando a acumulação era ilegal.

A orientação atualmente divulgada pelo Ministério da Previdência é no sentido de que o período correspondente ao exercício concomitante dos cargos considerados inacumuláveis não deve ser certificado para aproveitamento em outro regime.

Assim, se o servidor pedir administrativamente uma CTC exatamente daquele intervalo, há uma possibilidade relevante de o RPPS negar a certificação.

Entretanto, essa restrição não deve alcançar automaticamente períodos regulares.

O Ministério admite expressamente que o tempo trabalhado antes ou depois da acumulação ilícita pode constar da CTC, desde que esse período não esteja contaminado pela concomitância considerada ilegal.

Essa distinção é fundamental.

Se um servidor exerceu determinado cargo por 20 anos, mas apenas durante cinco deles houve acumulação considerada ilegal, não se pode concluir simplesmente que todos os 20 anos foram perdidos. A controvérsia tende a se concentrar nos cinco anos em que ocorreu a acumulação.

Apesar dessa orientação administrativa, cada regime próprio de previdência possui autonomia administrativa para analisar os pedidos de emissão de CTC. Na prática, isso significa que alguns regimes próprios adotam entendimento mais favorável e emitem a certidão mesmo quando houve acumulação ilegal de cargos, enquanto outros seguem a orientação mais restritiva do Ministério da Previdência e negam a certificação do período. Por isso, uma negativa administrativa não significa necessariamente que a emissão da CTC seja impossível, mas exige a análise das normas do regime responsável e, em alguns casos, a adoção de medidas judiciais.

É possível conseguir a CTC judicialmente?

Embora a posição administrativa possa ser restritiva, a questão não está definitivamente encerrada no Poder Judiciário.

Não há, até o momento, uma tese vinculante do STF ou do STJ determinando, de forma geral, que todo período efetivamente trabalhado e contribuído em cargo acumulado ilegalmente jamais possa constar de CTC para utilização em outro regime.

Além disso, existem decisões judiciais favoráveis ao servidor.

Em um caso julgado pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por exemplo, uma ex-servidora havia sido demitida por acumulação ilícita de cargos e pediu a emissão de CTC. O TRF reconheceu o direito à certidão e manteve a decisão favorável à servidora.

O caso é particularmente relevante porque a própria ementa registra que a controvérsia consistia em saber se uma ex-servidora demitida por acumulação ilegal poderia obter a CTC.

Esse precedente mostra que a negativa administrativa não necessariamente encerra a discussão.

Entre os argumentos que podem aparecer em uma ação judicial estão o fato de ter havido efetivo exercício da atividade, pagamento de remuneração e recolhimento de contribuições previdenciárias durante o período.

Além disso, pode-se discutir se a consequência administrativa da acumulação ilegal deve necessariamente produzir o efeito adicional de impedir qualquer aproveitamento previdenciário das contribuições efetivamente recolhidas.

Isso não significa, contudo, que a Justiça sempre reconhecerá o direito.

Por outro lado, também existem decisões judiciais contrárias à emissão da CTC, com o entendimento de que o período decorrente de uma acumulação ilegal não pode produzir efeitos previdenciários em favor do servidor.

E se o cargo acumulado ilegalmente era vinculado ao INSS?

A situação pode ser diferente quando o cargo ou emprego público acumulado ilegalmente já estava vinculado ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

Isso pode acontecer, por exemplo, com empregados públicos ou com determinados agentes públicos que exercem atividade abrangida pelo RGPS. Nesse caso, se houve recolhimentos ao INSS durante o período, não é necessário emitir CTC para utilizar esse tempo em uma aposentadoria pelo próprio RGPS.

Essa diferença é importante. Quando o servidor pretende levar para o INSS um período pertencente a um RPPS, depende da emissão de CTC pelo regime de origem. E a Administração tende a negar a certificação do período correspondente à acumulação considerada ilegal.

Por outro lado, se o vínculo questionado já estava sujeito ao RGPS, as contribuições constam diretamente do histórico previdenciário do segurado. A discussão deixa de envolver a contagem recíproca e passa a ser sobre a possibilidade de o próprio INSS desconsiderar um vínculo e as respectivas contribuições em razão da ilegalidade da acumulação de cargos.

Além disso, a legislação previdenciária determina, como regra, a filiação obrigatória ao RGPS de quem exerce atividade remunerada abrangida por esse regime. Por isso, quando houve efetivo exercício da atividade, remuneração e recolhimento das contribuições, existem argumentos relevantes para defender a manutenção dos efeitos previdenciários desse vínculo, ainda que exista uma discussão administrativa sobre a legalidade da acumulação.

Isso não significa, contudo, que o aproveitamento esteja garantido. A Administração pode sustentar que o reconhecimento da ilegalidade do vínculo também impede que aquele período produza efeitos previdenciários, especialmente quando uma decisão administrativa ou judicial já declarou a nulidade da relação funcional.

Deixar o cargo antes do reconhecimento da acumulação faz diferença?

Pode fazer.

A situação tende a ser mais complexa quando a Administração já instaurou procedimento, reconheceu formalmente a acumulação como ilegal e produziu efeitos sobre o vínculo, principalmente quando ocorre demissão ou cassação de aposentadoria.

Nessa hipótese, existe uma decisão administrativa expressa afirmando que determinado período decorreu de uma relação funcional irregular. Isso fortalece o fundamento utilizado pelo RPPS para negar posteriormente a emissão da CTC.

A situação pode ser diferente quando o próprio servidor encerra espontaneamente um dos vínculos antes que a Administração reconheça formalmente a ilicitude.

Isso não transforma automaticamente uma acumulação proibida em legal. Afinal, se os cargos eram constitucionalmente inacumuláveis, a irregularidade pode ter existido durante o período em que ambos foram exercidos.

No entanto, a ausência de uma decisão administrativa anterior desconstituindo aquele vínculo pode tornar mais favorável a discussão sobre os efeitos previdenciários das contribuições realizadas.

Também é relevante distinguir essa situação daquela em que o servidor somente opta por um dos cargos após ser formalmente chamado pela Administração.

A própria legislação federal prevê a possibilidade de opção durante o procedimento de apuração da acumulação. Por isso, as consequências de uma regularização voluntária, de uma opção após notificação e de uma demissão por acumulação ilegal não devem ser tratadas como se fossem exatamente a mesma situação.

Do ponto de vista previdenciário, contudo, ainda não existe uma regra geral que assegure a emissão da CTC apenas porque o servidor deixou voluntariamente um dos cargos antes da conclusão de um processo administrativo.

Assim, quanto mais avançado estiver o reconhecimento administrativo da ilicitude, especialmente quando já houver desconstituição do vínculo ou da aposentadoria, mais difícil tende a ser o aproveitamento do período acumulado.

Por outro lado, quando o servidor identifica o problema e encerra a acumulação antes desse reconhecimento, pode haver argumentos mais favoráveis para defender posteriormente a certificação do tempo. Ainda assim, a análise deve considerar as circunstâncias específicas do caso e não permite garantir antecipadamente a emissão da CTC.

É possível se aposentar por dois cargos públicos acumulados legalmente?

Quando a Constituição permite a acumulação de cargos públicos, o servidor também pode ter direito a aposentadorias decorrentes dos dois vínculos, desde que cumpra os requisitos previdenciários exigidos em cada um deles.

A própria Constituição admite a percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime próprio de previdência quando os benefícios decorrem de cargos constitucionalmente acumuláveis. Portanto, a existência de períodos trabalhados simultaneamente não impede, por si só, a concessão das duas aposentadorias.

Isso pode ocorrer, por exemplo, com um servidor que exerceu dois cargos de professor de forma legal e permaneceu vinculado ao regime próprio em ambos. Nesse caso, cada vínculo possui sua própria trajetória previdenciária, e o servidor poderá se aposentar nos dois cargos se preencher os requisitos aplicáveis a cada benefício.

A situação também pode envolver regimes previdenciários diferentes. Um dos vínculos pode estar sujeito a um regime próprio e o outro ao INSS. Nesse cenário, o segurado poderá ter direito a aposentadorias distintas em cada regime, desde que utilize corretamente os períodos e cumpra os respectivos requisitos.

Além disso, a legislação prevê regras específicas para a emissão de CTC quando existem cargos constitucionalmente acumuláveis. Por isso, a acumulação legal recebe tratamento previdenciário bastante diferente da acumulação ilegal analisada ao longo deste artigo.

Antes de pedir a aposentadoria, porém, é importante verificar como cada período será utilizado. O mesmo tempo de contribuição não pode servir duas vezes para a concessão de benefícios quando houver transferência entre regimes, e a análise dos vínculos evita que uma averbação inadequada prejudique uma das aposentadorias.

Conclusão

A acumulação ilegal de cargos públicos pode trazer consequências que vão além da situação funcional do servidor e atingir também o aproveitamento do tempo de contribuição para a aposentadoria.

Quando a Administração reconhece formalmente a ilicitude, a tendência é impedir que o período correspondente ao vínculo irregular seja utilizado para uma aposentadoria nesse cargo. Além disso, a orientação administrativa também é restritiva quanto à emissão de CTC para levar esse mesmo período a outro regime previdenciário.

No entanto, essa última questão ainda admite discussão judicial. Não há uma posição definitiva dos tribunais superiores para todas as situações, e existem precedentes favoráveis à emissão da CTC mesmo em casos envolvendo acumulação ilegal. A situação também pode ser diferente quando o vínculo questionado já estava sujeito ao RGPS, pois, nesse caso, não é necessário transferir o período por meio de CTC.

Por isso, é importante analisar quais vínculos foram acumulados, qual período foi considerado irregular, para qual regime houve contribuição e se a Administração já reconheceu formalmente a ilegalidade. Esses fatores podem mudar significativamente as possibilidades de aproveitamento do tempo na aposentadoria.